Por Paula Cunha e Gustavo Emmanuel
A discussão sobre a regulamentação do lobby não é particular ao Brasil, na realidade diversos países no mundo debatem acerca da melhor forma de normatizar essa atividade. Como resultado, há uma grande diversidade de modelos de legislação e controvérsias sobre a real necessidade de regular a atividade.
Dentro da perspectiva daqueles que acreditam que é necessário legislar sobre a questão, os principais argumentos são o aumento da transparência, do accountability, o fortalecimento e legitimação do processo de deliberação e a diminuição de práticas de corrupção. É importante destacar que o Código Penal brasileiro reza sobre as três práticas ilícitas que comumente são associadas ao lobby. O artigo 321 dispõe sobre a prática de advocacia corporativa, o 332 aborda o tráfico de influência e o 333 a corrupção ativa.
O fato de já existir legislação punitiva para as práticas citadas anteriormente, é um dos argumentos utilizados por quem é contra a regulamentação da atividade. Além disso, afirmam que a exigência de credenciamento levará a criação de barreiras para profissionais com menos recursos. Outro efeito negativo apontado é a possível dificuldade de negociação envolvendo temas que necessitam de certo grau de discricionariedade. Para além do que foi apontado, a normatização obrigaria o Estado a mobilizar parte de seu staff burocrático para a fiscalização, o que geraria altos custos sem retornos certos.
O Estado brasileiro vem discutindo como regulamentar o lobby desde a década de 80. Além disso, percebe-se um esforço tanto do Poder Legislativo, quanto do Executivo. No Parlamento, a primeira vez que o tema entrou na agenda foi em 1984, por meio do Senador Marco Maciel (PFL/PE). Desde então, vários outros projetos e resoluções foram discutidos, estima-se que há mais 30 proposições que tratem do assunto no Congresso Nacional. O último projeto que suscitou bastante discussão foi o do deputado Carlos Zarattini (PT/SP), em 2007.
É importante perceber que os projetos são bastante heterogêneos e variam dentro do espectro político. O The Center of Public Integrity, organização americana de jornalismo investigativo, desenvolveu o CPI score que avalia o grau de regulamentação do lobby em diversos países. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), em estudo sobre o tema, fez uma simulação do CPI das proposições principais:
(Santos e Cunha, 2015, p. 26)
O que se pode perceber pelo gráfico, é que cada proposição dispõe sobre pontos diferentes, e que os níveis variam de uma regulamentação baixa, quando menor que 30 pontos, a alta, que são as proposições que pontuam acima de 60. Avaliando a legislação de outros países, tem-se Estados Unidos e Canadá, países com sistemas altamente pluralistas, com escore elevado, portanto, normas altamente taxativas. Austrália, Taiwan e Hungria contam com regulamentações intermediárias, já a Polônia e Alemanha são exemplos de países que têm leis bastante frouxas acerca do lobby.
Ainda que o Legislativo demonstre bastante interesse pelo assunto, o Poder Executivo se faz também muito presente na discussão. Em 2008, a Controladoria Geral da União promoveu um seminário para debater sobre o tema. Outrossim, o Ministério da Justiça lançou várias publicações para a Série Projeto Pensando o Direito, que discutia sobre o assunto.
Mais recentemente, em 2016, o Ministério da Transparência compôs um relatório defendendo a regulamentação do lobby. Entendeu que deve haver publicidade das ações do poder público, em conformidade com o art. 37 da Constituição Federal. Propôs, por meio do estudo, a criação de um canal institucional, meios para aumentar a transparência das relações entre poder público e o meio privado e a identificação, sem burocracia, dos agentes que praticam o lobby.
No ano de 2019, já no governo Bolsonaro, foi prometido um decreto que regulamentasse a atividade. De acordo com Wagner Rosário, ministro da CGU, a proposição seguiria o modelo chileno - que tem CPI de baixo para intermediário -. O Decreto, que só se aplicaria ao Poder Executivo, criaria uma central de informação onde haveria publicação da agenda com todos os dados das reuniões e audiências feitas por agentes públicos, além de propor o cadastramento e uso de crachás pelos agentes lobistas. Desta maneira, o Executivo acredita que haveria o aumento da transparência, tornando o processo deliberativo mais legítimo e accountable.
O debate acerca do tema é extenso e possui diversas variáveis que devem ser avaliadas no momento de adotar as normativas. Cada país possui uma série de necessidades e características que faz com que não exista modelo perfeito ou mesmo universal. O que se defende é que a discussão deve perpassar não só pelos agentes públicos, mas por quem atua no mercado de relações governamentais.